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 李克強總理在政府工作報告中指出，要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰。為何將向治理污染宣戰與反貧困作比較？如何看待污染這場戰爭？戰術是什么？何時能取得階段性勝利？

　　石磊，工學博士、經濟學博士后，耶魯大學訪問學者。主要研究領域為環境經濟與政策評估。先后支持、承擔國家、省部級課題20余項，發表論文目前已在國內外學術期刊上發表論文40余篇，出版專著、教材5部。

　　對話人：中國人民大學環境經濟與管理系主任 石磊

　　采訪人：中國環境報記者 黃婷婷

　　●從民生角度，提出向貧困宣戰和向污染宣戰具有相似性。這兩個宣戰是在我國經濟社會快速發展、貧困和環境問題愈發突出、已成為促進社會和諧發展主要障礙的大背景下提出的。

　　●治理環境污染同樣需要制度創新。既需要強化法治、形成制度威懾力，又需要凸顯市場作用、彰顯效率價值。

　　●由于環境效果的滯后性，可能會使得當前的各種努力未能及時顯現出來。這就提示我們，對于污染控制不能只關注當前和表面，而應著眼與長遠和深層次，齊心協力、堅持不懈。

　　●發達國家經驗表明，對于一個高速增長的經濟體，環境保護投資占GDP比重達到2%~3%才會促使環境質量得到明顯改善，資金不足已成為制約環境保護工作的重要瓶頸。

　　●充分發揮財政資金基礎性、公益性、導向性的特點，將財政性資金投向那些具有公共物品屬性、正外部性、基礎性、公益性等特征的領域，從而產生示范效應，帶動社會資金進入污染治理領域。

　　為何將向污染宣戰與對貧困宣戰作比較？

　　■從民生角度，向貧困宣戰和污染宣戰具有相似性。

　　記者：為何將向污染宣戰與對貧困宣戰作比較？您認為二者的可比性在哪里？從消滅貧窮到治理污染，這是否由發展的階段所決定？

　　石磊：向污染宣戰和向貧困宣戰二者之間是有一定相似性的。首先，兩個宣戰是在相似背景下提出來的。二者都是在我國經濟高速發展、社會日益進步的大背景下提出的。就脫貧問題而言，雖然我國國內生產總值已躍居全球第二，但人均國民收入還不算高，區域與城鄉之間依然存在發展不平衡的問題。按照年人均純收入2300元的農村扶貧標準計算，目前中國還有近一億貧困人口。加大力度解決貧困問題，讓老百姓享受經濟發展成果，不斷提升生活水平，是政府工作的根本目的。

　　過去30余年的經濟社會快速發展，不僅得益于改革紅利、人口紅利，同樣也受益于環境紅利。但傳統的高耗能、高污染、高排放的發展模式并未從根本上得以改變，自然資源遭到不合理的開發和利用，環境受到嚴重污染和破壞，資源環境問題日益嚴重，已成為制約我國可持續協調發展的主要瓶頸，廣大群眾要求解決環境問題的呼聲日益強烈，解決環境污染問題迫在眉睫。這兩個宣戰是在我國經濟社會快速發展、貧困和環境問題愈發突出、已成為促進社會和諧發展主要障礙的大背景下提出的。

　　“民惟邦本，本固邦寧”，政府工作的根本目的，是讓全體人民過上好日子，不斷提高人民生活水平和質量。貧困和環境都是關系民生、廣受關注的社會熱點問題。解決貧困是社會發展的基本目標，關系到人民的生存和發展的問題。同樣，生態環境的破壞會影響人類賴以生存的環境質量，并最終影響人類的衣食住行甚至損害人體健康。“讓人們喝上干凈的水，呼吸清新的空氣，吃上放心的食品”已成為最大的民生問題，打贏環境保衛戰，已成為共識。所以從民生角度，提出向貧困宣戰和污染宣戰具有相似性。

　　消滅貧窮對治理污染具有哪些借鑒意義？

　　■堅持長期系統性、堅持制度創新、突出重點、強化社會共同參與。

　　記者：我國為消滅貧窮、解決溫飽問題走過了一段很長的道路。您認為其對治理污染來說，具有哪些借鑒意義？

　　石磊：新中國成立以來，特別是改革開放以來的30多年中，我國的脫貧事業取得了舉世矚目的偉大成就。歸納總結其中經驗，對于當前治理污染具有重要的借鑒價值。

　　首先，堅持長期系統性。自新中國成立以來，我國就將脫貧、提升人民生活水平作為政府的主要任務來抓，在社會救濟、醫療保障、技能培訓等各方面開展了長期不懈的努力。正是由此持之以恒的努力，我國消除貧困工作取得了巨大成就。治理污染也當如此。當前環境問題的涌現，是過去長期粗放式經濟增長方式和相對薄弱環境管理等諸多因素綜合累積的結果，呈現結構型、壓縮型、復合型的特點。冰凍三尺非一日之寒，解決環境問題同樣不能寄希望于一蹴而就，需要頂層設計、整體謀劃、 穩扎穩打、步步推進。

　　其次，堅持制度創新。我國消滅貧困堅持以制度創新來推動。向貧困宣戰的過程，其實質就是進行制度創新的過程。在這個過程中，為了全面地推進反貧困戰略走向深入，我國探索和實施了土地改革、建立農村聯產承包責任制、實施扶貧開發綱要等一系列制度創新，先后制定了《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農村扶貧開發綱要》等文件，注重在扶貧開發中激活市場機制的作用，通過創新扶貧開發基本制度，使中國農村反貧困取得了一項又一項成績。治理環境污染同樣需要制度創新。既需要強化法治、形成制度威懾力，又需要凸顯市場作用、彰顯效率價值。

　　再次，突出重點。縱觀我國的消除貧困行動，體現出整體推進、突出重點的特點。環境問題點多、面廣，涉及領域眾多，考慮到環境保護的投入資源有限，應在兼顧統籌的基礎上，突出重點，著力解決那些對居民生活健康影響最大，廣大公眾最關心的熱點環境問題。李克強總理在政府工作報告中提出從大氣、水、土壤污染治理出手，重拳強化污染防治，堅決向污染宣戰，這就為我們下一步環保工作指明了方向，點出了重點。

　　同時，強化社會共同參與。消滅貧困并不只是政府在努力的過程，而是社會各界共同合作奮斗的過程。除了政府有專門保障低收入人群的財政撥款外，社會上各種愛心人士、企業和NGO組織也都采取各樣的形式幫貧救困。環境污染是一個社會問題，更加需要社會各方面共同參與。這就需要完善政府、企業、公眾共同參與環境保護的新機制，形成全社會齊抓共管的環保新格局，打一場污染防治的全民戰爭。

　　如何打贏污染治理這場戰爭？

　　■發揮鐵杵磨針、鍥而不舍的精神，是能贏得這場戰役的勝利。

　　記者：知己知彼，百戰不殆。對于污染治理這場戰爭，在當前的環境形勢下，您覺得有多大勝算？您怎樣看待當前我國的環境形勢？哪些領域的污染相對好治理？哪些比較難？

　　石磊：就環境形勢而言，在我看來，當前我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾凸顯，環境壓力繼續加大，環境老問題尚未解決、新問題接踵而至，整體呈現結構型、壓縮型、復合型的特點，環境保護總體工作與廣大群眾的熱切期盼還存在較大差距。

　　就具體環境污染表現而言，可以簡要概括為：以霧霾為代表的大氣污染日益突出，流域、地下水、海洋等水環境問題依然嚴峻，農村環境污染加劇，土壤污染問題愈發明顯，重金屬、持久性有機污染物等新型環境問題顯現，環境風險不斷凸顯。

　　誠如前面所講到的，環境問題并非一朝一夕所形成，而是經濟—社會—環境系統長期不協調發展所累積而成的，問題的復雜性、長期性、系統性決定了污染防治這場戰役場場都是硬仗、場場都是大仗，可以說沒有哪一個環境問題是好解決的。李克強總理在政府工作報告中向污染宣戰的誓言，展現出中央著力為人民群眾營造良好自然生態環境的堅強決心，吹響了打贏污染防治戰役的號角。只要社會各界真正將環境保護作為一條不敢觸碰的高壓線，不斷改革環境管理體制、持續完善環境法規體系、切實強化環境監管力度、積極落實環保公眾參與，發揮鐵杵磨針、鍥而不舍的精神，是能夠取得這場戰役的勝利的。

　　記者：經濟發展不可避免地帶來環境污染，但這種污染應該控制在一定水平，盡量減少對人體健康的影響。當前，霧霾等污染問題已經嚴重影響健康。您認為，將污染控制在一定水平內，最快需要多長時間？或者說，污染治理是否應該制定階段性目標？何時能取得階段性勝利？

　　石磊：污染控制是一個涉及經濟、社會、資源、生態等多領域的復雜性、系統性問題，污染控制不僅僅是環保部門一家的事情，需要從中央到地方各部門、社會各方面力量統籌加以解決，某一方面出現偏差或環境紅線執行不到位，都會延遲污染控制工作的進程，甚至導致前功盡棄。同時，從國外已有治污經驗看，污染控制的進程主要取決于工業化、城鎮化進程，環境保護工作的力度，人民群眾的環境意識和行為的提升等諸多方面因素，難以有明確的時間界限。就我個人而言，很難給出一個明確的時間節點說明霧霾等污染問題的具體解決時間。

　　但這并不意味著我們就不需要污染防治階段性目標。污染控制復雜性、長期性的特質，決定了在堅持環境保護基本思路的前提下，按照分步驟、有側重、體現連續性的原則制定好階段控制目標。階段目標是實現環境保護最終目標的重要基礎和保障，是指導一段時間內污染防治工作的關鍵，制定和執行好階段目標對于改善環境、控制污染起到決定性作用。當前，圍繞黨中央、國務院所確立了環境保護工作的思想、整體目標和工作主線，環境保護“十二五”規劃等階段性指導文件已出臺并實施，相信未來會取得成效。但同時，由于環境效果的滯后性，可能會使得當前的各種努力未能及時顯現出來。這就提示我們，對于污染控制不能只關注當前和表面，而應著眼與長遠和深層次，齊心協力、堅持不懈。

　　打好污染治理戰的戰術是什么？

　　■經濟手段是十分重要的，但同時需要完善的法律制度和健全的市場體系作支撐。

　　記者：戰略重要，戰術也重要。您認為，戰術上來說，現在最重要的手段是什么？治理污染需要行政手段，也需要經濟手段，這已經形成共識，但為何經濟手段、經濟政策的作用并不顯著？

　　石磊：環境管理的手段大體可劃分為3類：基于政府命令與控制的行政、法律手段、基于市場的經濟手段和勸說教育手段。從戰術上來說，經濟手段是十分重要的，但是在戰略上必須給予高度重視和宏觀指導。需要強調的是，經濟手段不能獨立地發揮作用，需要完善的法律制度和健全的市場體系作支撐，因此單純僅僅依靠經濟手段難以達到理想的污染治理目標。

　　現階段，我國當前在環保領域應用的經濟手段種類不多、方式單一，部分經濟手段作用的發揮還有一定的局限性，與預期中的效果還存在差距。這源于多方面原因，例如環境質量標準和排放標準相脫節、環境保護和治理責任的事權財權不統一、環境資源的產權劃分不明確、環境價格不能反映稀缺程度、經濟措施履行監管不到位或缺失、罰款力度不足導致企業違法成本較低、狹隘的唯經濟增長的地方發展觀等。這些問題歸根到底是因為經濟手段發揮效應的基礎——市場體系尚不健全。因此，加緊推進環境保護市場體系的構建與完善，將是未來決定環境經濟手段效力的關鍵因素。

　　記者：戰爭就需要糧草。您認為，中央對環保的投入比例應該多大？投入哪些方面？四兩撥千斤的效應如何發揮？現實中，雖然很多地方表達了對污染治理的決心，但是并不愿意為此付出太多成本，環保投入很低。為什么出現這種雷聲大雨點小的情況？污染這場戰爭需要怎樣的資金投入？

　　石磊：發達國家經驗表明，對于一個高速增長的經濟體，環境保護投資占GDP比重達到2%~3%才會促使環境質量得到明顯改善，而目前我國環境保護投資占GDP比重為1.6%左右，資金不足已成為制約環境保護工作的重要瓶頸。

　　就環保財政資金而言，與其他公共支出相比較，環境保護投資力度仍顯不足。作為同樣是民生領域，用于教育、社會保障和就業、農林水事務支出、交通運輸等領域的財政資金遠高于環境領域，其中我國財政中教育支出更是高于節能環保支出6.4倍。環境投資具有資金需求大、收益分散、時間周期長等特點，導致包括地方政府在內的諸多投資主體在環境治理投資上決心有余而動力不足。因此，必須拓展思路，進行制度創新，推進環保投資主體多元化。

　　為滿足我國環境保護、污染治理領域的資金需求，應建立以財政資金為基礎，社會資金為主體的多樣化融資模式。充分發揮財政資金基礎性、公益性、導向性的特點，將財政性資金投向那些具有公共物品屬性、正外部性、基礎性、公益性等特征的領域，從而產生示范效應，帶動社會資金進入污染治理領域。同時完善污染治理的市場化融資模式，降低社會投資污染治理的資金風險。

　　（中國人民大學譚學博士、趙醒碩士亦對采訪有貢獻）

 

來源：中國環境報 作者：黃婷婷