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社會輿論普遍認為，環評審批是環保部門最強勢的一項權力。修訂后的環保法，強化了這項權力，修正了一些瑕疵。

新法對于未批先建的項目，“責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”，限期補辦環評手續或將成為歷史，被責令停建拒不執行的，還要拘留責任人;明確了“未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施”，規劃環評從此成為必備條件;還單獨增加一條，要求“經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”，政策環評雛形初現。

有專家點評，新環保法中關于環評的規定，是環保法治建設的里程碑。

環評審批

關鍵詞：不得 責令恢復原狀

有關法條：

第十四條 國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。

第十九條 編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。

未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。

第四十一條 建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。

第六十一條 建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。

一大突破：不買票不準上車，強行上車的必須下車

關于環評審批，過去實際上是可以先上車后補票的，拒不補票的，罰點錢，最多給個行政處分。今后，不買票就不準上車，強行上了車的，必須下去。拒不下車的，拘留責任人，直到下車。依據新環保法，建設項目必須先環評，不準生米做成熟飯再補手續，這是一大突破。

過去，關于環評制度，環保法并沒有強制性規定，其法律依據主要是環評法。環評法對未批先建的項目，提出的要求是“限期補辦”。這一要求，某種程度上是允許未批先建。很多企業利用了這種制度缺陷，明目張膽地未批先建，甚至紛紛首選未批先建。實際操作中，先上車后補票，成為環評審批的常規模式，導致政府環境管理十分被動。

什么項目會未批先建？很多都是污染重的項目，不敢做環評。2010年全國鋼鐵項目清查的數據顯示，河北全省煉鐵煉鋼產能分別是2.73億噸和2.86億噸，在這些產能中，近80%是沒有經過環評審批、擅自建設運行的，其中有相當一部分是不符合國家產業政策、需要淘汰的。

然而，對于此類未批先建的項目，即使是補辦的環評，環保部門也很難拒批。如果不予通過、要求變更設計或建議另行改址，環保部門往往會面臨來自于企業和地方政府的壓力，甚至可能被稱為“浪費”社會資源。對于逾期不補辦手續的，罰款最高限額是20萬元，這對上億元的大項目來說，簡直是九牛一毛，對責任人也僅限于行政處分，對企業沒有威懾力。未批先建，使環評制度失去了真正的事前預防功能，使環評審批淪為一種手續。

這次修訂，堵住了現有《環評法》中“限期補辦”的漏洞。未批先建項目不可以再通過補辦手續的方式“補票”，將直接被責令停建，處以罰款。而此前的有關規定是，對于逾期不補辦手續的才可以罰款。更強硬的手段還有，對未批先建的，可以責令恢復原狀，對拒不執行停建的，要拘留責任人。要么停建，要么恢復原狀，這意味著什么？意味著項目下馬。只要未批先建，項目就得下馬。

如此環環相扣的處罰，或將可以破解未批先建屢禁不止這一困擾環保部門多年的難題，環保部門對補辦手續很難不批的窘境結束了。

兩點遺憾：政策環評未入法，規劃環評無罰則

新法增設一條規定，國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。

這條規定是在三審稿中出現并得以保留的，在某種程度上，可以看做政策環評的雛形，也是立法機關、環保部門和公眾的訴求。有專家認為，這一條可謂此次修法最“超前”的規定，填補了法律空白，具有里程碑式意義。

但是，全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰卻明確表示，“這里沒有政策環評的概念”。也就是說，政策環評并未入法，這多少有點遺憾。

袁杰的表態，也許是出于對“政策環評”四個字的有意回避。事實上，在征求意見時，這四個字就引起了一些部門的反感。大家隱隱覺得環保部門有點過分了，難不成所有政策都要環保部門來把關？有參與立法的人士表示，“政策環評”并非一個單獨前置程序，這項規定的意義在于，政府在制定相關政策時，必須聽取環境方面的建議，防止政策對環境產生負面影響，讓政府處理好經濟發展和環境保護之間的關系。

相對于規劃和單個建設項目，一些重大經濟和技術政策，區域性和行業性發展規劃，對環境的影響范圍更廣、時間更長，且影響發生之后更難處置。我國在這方面教訓深刻，如上世紀50年代大躍進、大煉鋼鐵、圍湖造田、毀林開荒等一系列政策，生態破壞十分嚴重；上世紀80年代，扶持“十五小”企業的政策，資源能源代價慘重；近幾年，化肥補貼政策導致面源污染以及水體惡化。

在政策環評制度的超前性和部門利益的平衡中，新法最后采用了折中的表述。引用網絡流行的一句話來評價，“聽見了樓梯響”，至于什么時候下來人，我們充滿期待。全國工商聯環境服務業商會秘書長駱建華表示，政策環評雖然沒有明確寫進去，但還是為開展政策環評打開了一個缺口，為下一步實施政策環評做了鋪墊。

相對于政策環評的萌芽，規劃環評在此次修法后上升為規定動作，這是一大進步。然而，相較項目環評上的嚴厲罰則，新法對規劃環評的有關規定有所欠缺，只做出了正面的強制要求，讓人略感遺憾。

法律規定，未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施。但對于沒有依法進行環評、卻擅自組織實施了的規劃，怎么辦？這是一個法律空白。2009年實施的《規劃環境影響評價條例》規定，規劃審批機關對沒有環評的規劃給予審批的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。但具體什么處分，并沒有明確。

對此，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，如果不做規劃環評，整個區域開發就不能做，不能允許開工，能不能考慮暫停審批這個行政區域所有的建設環境評價文件呢？這是可以的，有“連坐”的意思。具體實踐中能否如此操作，在法律沒有明確規定的情況下，還要看地方有沒有這個勇氣。

三個困惑：從法條到實施存在錯位

第一個困惑，是關于第十四條如何落實的。由于條文沒有政策環評的提法，我們姑且稱之為政策環評雛形。那么，哪些種類的政策要聽取意見？條文指出的對象為，國務院有關部門和省級人民政府制定的經濟、技術政策，是不是所有這兩個級別的經濟和技術政策都要聽取意見？如何界定部門或政府的決策是政策呢？

另一方面，意見采納程度有多大？評價環境影響的形式是聽取意見，而非第三方獨立評價。如果有關方面和專家提出的意見對政策影響較大，政策制定方會不會將其當做部門利益之爭對待？會不會根據部門利益平衡的方式來采納意見？

第二個困惑，怎么處罰未批先建項目。從法律條款理解上，我們堅定地認為，限期補辦環評手續已經成為歷史。但是，有的基層環保部門卻認為，并非如此。對于未批先建的項目，確實要責令停產，處以罰款。但是，隨后存在兩種選擇：一種是對于符合產業政策的，責令限期補辦環評手續；另一種是對于不符合政策的，要求恢復原狀。對不買票就上車的，是全部趕下車，還是區別情況，允許個別項目補了票就不下車？

第三個困惑，是關于法律生效前后問題處理方式的。新環保法將于明年1月1日起生效，在此之前有半年多的時間是遵守舊法的。由于新法有諸多變化，就產生了新舊銜接問題。比如，新法對未批先建項目的罰則與舊法不同，那么，在這段時間內未批先建的項目，到了新法生效后，該如何處置？是按照新法一刀切，還是既往不咎？如果一刀切，很多項目已懷胎多月，基本成形，強行推下車，從經濟社會上考慮，可不可行？如果既往不咎，那豈非有很多項目會僥幸開工，鉆法律空子？

這些困惑，急需在新法施行前得到明確。